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针对处理灾难的权力问题 中国须认真考虑立法抗灾
日期: 6/2/2008 9:24:16 AM 发表人: 联合早报

  
                          针对处理灾难的权力问题 中国须认真考虑立法抗灾
                                                (博讯2008年06月02日发表)

    来源： 联合早报     
    荧幕上，解放军战士陈洪埋葬了在地震中丧生的妻子和孩子，随手抓起木头就为妻子立碑。过后，他马上再次投入救灾工作。
    荧幕下，尽管高度赞赏解放军的表现，不少人仍质问：中国到底有没有专门用于救灾抗灾的力量，难道灾难发生以后就只能依靠军队救灾？    
    各方于是呼吁中国仿效美国，成立类似联邦救急管理局（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）的组织，以负责统筹处理各种自然灾害。在这片声浪中，受访的专家学者却持着不同看法。    
    复旦大学国际问题研究院常务副院长、美国研究中心主任沈丁立教授认为，应发展出具“中国特色”的相关机构，“把美国的制度保障和中国亲民的做法很好的结合起来”。    
    他指出，美国为了成立FEMA，反复地修改有关法律，据说修改了一百多次，显示法律必须根据新的情况不断做出调整，而以法抗灾、防灾正是中国必须认真考虑的事情。   
    “中国出了问题以后总是要总理到现场去，这当然是以人为本、人民政府做得到位，但是也产生很多问题：为什么副总理就没有足够的能力受权去做？总理是不是有足够的能力去做？怎么从法律方面去解决处理灾难的权力问题，以及到底应该由谁来做？”沈丁立问道。    
    沈丁立接着说，总理没有调动部队救灾的权力，但又得“管全国老百姓吃饭温饱”，也就浮现了如何协调同军队关系的问题。他认为，应设专业应急部门，从技术上防备灾难，例如平时在高风险区部署诸如起重机和铲车等设备，才不会在道路被堵后，机械运不进灾区。此外，把每年国内生产总值的一部份用于防灾，由特定机构在出现灾难时提出预算要求，才是应急上策。    
    不过，沈丁立也意识到，美国设立FEMA“好的想法”未必就能落实到“好的行动”上，中国与美国的客观条件也不尽相同。他举例，美国南部密西西比州的新奥尔良市出现卡特里娜（Katrina）飓风时，州长出于个人仕途等考量不愿让联邦政府的救援进入灾区，结果总统调动国民警卫队去时已太晚了，FEMA发挥不了作用。    
    他认为应通过立法制定对付自然灾害的办法：“通过对付自然灾害，几十年下来，我们（中国）已经形成有效的做法，但本身还要加强。……现在法律并没有要求我们总理这么做（去前线），它更多的是一种道义上去做的。现在总理在做副总理的事情，副总理做部长的事情，虽然每个人很亲民，但效率是低的。”    
    其实，中国目前也并非完全没有相关的法律条文，去年11月它即实施《突发事件应对法》，以预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，并规范突发事件应对活动。不过，年初的一场雪灾却凸现了它的不足，各级政府显然仍倚重自上而下的行政预案和行政会议。与此同时，虽然中国国务院已经在2006年成立了国务院应急管理办公室，但它不被视为完整的职能部门。
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    让国务院应急办成为专职机构部门    
    南洋理工大学文学院副院长兼中国项目办主任吴伟告诉本报，中国可考虑将国务院应急管理办公室的职能“固定化、明确化、专业化，让其成为一个专职机构部门，如同美国的联邦危机管理署般配备专职领导、专职人员和各类专家，以便在将来面对类似特大危机时，能够统一指挥，协调抗灾机制”。    
    吴伟也希望中国能更充分地发挥民间的自救与互救能力，而不只是依靠军队的力量。他说，在这次四川地震中，无论是蚌埠四兄弟第一时间驾驶挖土机到达现场救灾，或江苏的一个民营企业调动救灾车辆，几乎和部队同时抵达现场，都引人注目。他希望中国政府多注意发挥这类自发的力量。    
    然而，放眼这次投入救灾工作的军力（超过11万人）以及中国各个媒体对官兵英勇行为的无限放大：把自身携带的粮食和饮料送给受灾群众，宁愿自己挨饿；哪里最需要，就出现在哪里，哪里最危险就冲向哪里，哪里最艰苦就战斗在哪里，军队抗灾的角色霎时间恐怕难以取代。
    
    军队有救灾法律责任    
    对此，沈丁立指出，除了保卫国土、防范侵略外，国家在和平时期遇到重大灾难，军队有救灾的法律责任。认清军队的责任，在军队做出超出本份的贡献才给予肯定，是更高的认可。    
    沈丁立说：“他（民众）感谢军队，他（们）不知道平时付了税就是在养军队，军队在做它应该做的事情……现在在国家现代化管理当中，人民获得正当的权利，但他（们）不知道，他（们）以为是得到他（们）超出应该得到的东西。”


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